18年发展从扩张到收缩 1600家村镇银行的选择

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作为中小银行改革化险的重点之一，村镇银行结构性重组加速进行中。今年以来，已被吸收合并或将被重组的村镇银行超过20家，“村改支”“村改分”案例频现。

这是我国村镇银行发展的一个拐点，也折射出农村金融思路之变。带着支农支小、激活农村金融市场的初衷，千百家村镇银行在过去18年间挺进农村腹地，为农村经济和农户提供了有效金融产品和支持，以其较低和灵活的利率定价抑制了民间高利贷发展。根据国家金融监管总局披露的银行业金融机构法人名单，截至2023年底，村镇银行数量约1600家，占全部银行业金融机构的比重超过三分之一。

但不可否认的是，一些村镇银行存在抗风险能力弱、业务创新能力不足、股东关系复杂以及偏离主业、“垒大户”等问题，在2022年河南村镇银行兑付问题浮现后，村镇银行合并进入加速期。

改革调整如何保障存款人的利益，最难处理的关系和环节是什么？市场格局将如何演变？村镇银行以及更多的中小银行该如何破局？

“消失”的村镇银行

“7天少了40家银行”，6月下旬，这则报道冲上新闻热搜，在一些转发过程中被加上“银行关闭潮”等标签。实际上，仅6月20日，国家金融监管总局官网一次就公布了辽宁36家农村中小银行被辽宁农商行吸收合并的消息，其中11家为村镇银行。

被吸收合并的村镇银行大多没有关闭，而是通过结构性重组，以主发起行分支机构的新身份亮相，“村改支”“村改分”案例频现。例如7月1日，浙江稠州商业银行完成对浙江舟山普陀稠州村镇银行、浙江岱山稠州村镇银行的吸收合并，新设的舟山普陀、岱山支行开业；6月24日，河北银行获准收购平山西柏坡冀银村镇银行，并设立河北银行平山支行和平山冶河西路支行；4月12日，恒丰银行收购重庆江北恒丰村镇银行，承接其全部资产负债、权利义务并设立恒丰银行重庆大石坝支行。

“我们就是更了个名。原来是独立的主体，叫某某村镇银行，现在是母行某某支行。人员几乎没变，基本都合并到母行了。”一家原村镇行员工告诉记者。另有被合并银行的员工称，该行与母行的关系，从被控股变为其分支机构。以河北银行收购平山西柏坡冀银村镇银行为例，河北银行先后于2017年、2022年、2023年多次受让后者股份，持股比例已在2023年12月升至100%。

据21世纪经济报道记者不完全统计，近一年来，被吸收合并或在结构性重组进行中的村镇银行超过20家，算上农信社、农商行等农村中小银行，数量超过60家。

在这过程中，最为核心的是用户权益如何保障。

于7月1日开业的浙江稠州商业银行舟山普陀支行，其一名员工对记者称，该行已于6月30日给所有客户发去短信，通知客户更换银行卡，2年内免费，卡内存款不受影响，将直接转入新卡。去年11月华夏银行收购北京大兴华夏村镇银行，新设立的华夏银行庞各庄支行一位员工介绍，该行此前用户也需要换卡，本人带身份证原件到任意华夏银行网点即可办理。“目前拿着旧卡去AMT或柜台取款会报错，但卡内存款不受影响。比如5年前您存了一笔定期，转到新卡后，到期可照常提取或转存。”该员工称。

还有银行被合并后无需换卡。原蓝田农商行、周至农商行被秦农银行吸收合并，于7月18日以秦农银行蓝田支行、周至支行为名正式挂牌开业。两家银行的员工都表示，此前与秦农银行就是被控股关系，这次更名是内部体制改革，客户不受影响。例如持卡人从他行线上转账至蓝田农商行原卡，只需要输入原卡号就会自动跳转秦农银行蓝田支行，从该行卡转出也是一样。

广东南粤银行于4月获批收购中山古镇南粤村镇银行，该村镇行的一位员工称预计要8月底更名，是否换卡再等通知。

一家发起并购行的部门经理告诉21世纪经济报道记者，该行收购一家村镇银行后，内部下发了操作准则，主要就是面向客户换卡等需求，要求及时处理，保障平稳过渡。“村镇行的人员也直接并过来了，唯一需要点时间适应的是系统，因为系统不同，一些柜员可能还不熟练。”

从扩张到收缩的18年

说到当前中小银行加速“减员”，首先需要厘清其包含的主体。业内一般认为，中小银行主要包括城市商业银行、农村商业银行、农村合作银行、农村信用社、村镇银行等。其中，在我国目前约4300家银行业金融机构中，村镇银行有约1600家，占比达37%。村镇银行从扩张到收缩的过程，也折射出我国农村金融思路之变。

1997年后，国有大行逐渐从农村离开，撤销了数万个县级以下营业网点。农信社占据了主导地位，但为了营收和净利润，资金向城市和乡镇大企业流动，与此同时，大量民间借贷搅扰着金融秩序。在此背景下，我国开始探索村镇银行这一新型金融机构。

一个标志性事件就是2006年我国新一轮农村金融改革启动，当年中央一号文件提出“允许私有资本、外资参股乡村社区金融机构”“引导农户发展资金互助组织，规范民间借贷”。在此基础上，同年12月，原银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，提出在注册资本、投资人资格等方面降低准入门槛，促进农村地区优化银行业金融服务体系，并选择在四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北6省（自治区）的农村地区作为试点设立村镇银行。

当时监管人士提出了村镇银行“汤水效应”这一理念，即激活农村金融市场，“就好比一桶开水，加些盐和油，再加些青菜和海米，就成了美味的鲜汤。”“汤水效应”在初期取得一定成效。据公开报道，例如西南部一地农信社，在当地村镇银行开业后不仅显著改善了服务态度和业务流程，还在出现竞争对手之后降低了利率，更好地服务了实体经济。

不过同期也伴随着大中型银行作用发挥不够的问题，做惯了单笔贷款几百万、几千万的大中型银行在县域市场普遍感觉“水土不服”，其发起设立的村镇银行在放贷上也“找不到感觉”。一组对比数据显示，2007年村镇银行开业19家，2008年末升至91家，2009—2011年分别成立了54家、199家和287家村镇银行。这种设立速度与监管部门的目标相距较远，根据《新型农村金融机构2009年—2011年工作安排》提出的“三年计划”，要设立1027家村镇银行。

还有不得不提的一个背景是村镇银行实施“主发起行制度”。根据监管规定，村镇银行的发起人或出资人中应至少有1家银行业金融机构，最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构。

建行、中行、民生银行彼时提出了组建村镇银行控股公司的设想。以中行为例，旗下中银富登截至2023年末在全国22个省（直辖市）共设立134家村镇银行，下设189家支行，注册资本105.85亿元，资产总额达1092.98亿元。“子公司有一套管理办法，能从系统上掌握每家村镇银行的情况，同时有相关的督导，贷款不完全是村镇银行自己做主，需要系统审核，决策机制与其他机构有所不同。”一家银行内部人士对记者表示。

除了机构探索，更多还是监管引导。2012年5月，原银监会公布《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》，明确民间资本进入银行业与其他资本遵守同等条件，支持民间资本参与村镇银行发起设立或增资扩股，并将村镇银行主发起行的最低持股比例由20%降低到15%。此后的2012年—2017年，村镇银行的新设数量每年在100家—200家之间。经过18年发展，我国截至2023年末共有约1600家村镇银行，占全部银行业金融机构数量的37%。从区域分布情况来看，村镇银行已覆盖我国31个省份，县域覆盖率约70%。

顶层设计在2019年前后因现实情况出现变化。随着包商银行因严重信用风险被接管，国内中小银行野蛮生长问题引起高度重视。央行在《中国金融稳定报告（2019）》中提到，将积极探索以存款保险为平台，建立市场化法治化的金融机构退出机制。在当年报告中，农村中小金融机构整体评级垫底。

近百万亿元规模的城商行、农商行率先拉开风险处置与重组的大幕。2022年河南村镇银行事件后，村镇银行合并也进入加速期。

2023年9月，《国务院关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》称，要加快推进农信社改革，按照市场化、法治化原则，稳步推动村镇银行结构性重组；2023年底召开的金融工作会议提到三大风险隐患，其一就是中小银行风险；2024年5月国家金融监管总局农村中小银行监管司党支部发文指出，加快推动农村中小银行兼并重组，减少农村中小银行机构数量和层级，加强集中统一管理，因地制宜优化机构布局，重塑经营机制，促进风险持续收敛。

抗风险能力薄弱

央行发布的《中国金融稳定报告（2023）》结果显示，参评4364家银行业金融机构中，高风险机构共有337家，其中农合机构以及村镇银行的高风险机构数量分别为191家和132家，共占全部高风险机构的96%。132家这个数量，在全部村镇银行中，占比超过8%。

实际上，村镇银行在过去18年发展过程中，各类问题已不断暴露。

首先是产品结构单一。有原村镇银行员工对记者称，该行的业务主要就是存贷款，没有理财，没有手机银行，也没跟支付宝、微信等第三方平台合作绑卡，提供的服务主要是短信通知。“业务创新能力不足，很多村镇银行地处偏远，就像是网络金融时代的一个‘孤岛’。”一位行业人士对记者称。

其次是资产规模较小，自身抗风险能力较弱。联合资信金融评级一部团队的报告指出，村镇银行数量占全部银行业金融机构数量的比重虽超过三分之一，但资产和负债占比不足1%。此外，村镇银行作为规模最小的银行业金融机构，注册资本普遍较低，截至2022年6月末，注册资本超过1亿元（含）的村镇银行占全部村镇银行数量的比重为37%，注册资本在3亿元（含）和5亿元（含）以上的村镇银行分别只有48家和14家。

“资产规模小，也很难有能力去开发IT系统，而且金融人才储备不够，管理粗放。”招商证券银行业首席分析师廖志明对记者进一步称。

围绕“规模太小的村镇银行抗风险能力较差”问题，业界也有过讨论。有专业人士以中部某省份为例分析称，村镇银行面临“区域性”还是“跨区性”的区位定位之难，如果过于强调“区域性”而单独在每个村镇设立村镇银行法人机构，很难实现商业可持续发展。

为了平衡二者之间的关系，国家展开了对于“多县一行”的试点，同时要求总行只能办理除贷款以外的经银行业监管部门批准的其他业务，而且总行吸收的存款除上缴存款准备金和留足备付金外，应主要用于支行发放贷款，支行吸收的存款要全部用于当地，地市级村镇银行的业务范围基本上仍然被严格限制在县域范围内。

近年村镇银行还普遍面临业绩下滑压力。据企业预警通查询的84家村镇银行中，近37%的村镇银行的2023年年度净利润同比下滑。对于村镇银行风险的成因，粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒分析认为，从宏观上来看，经济下行导致银行资产质量下降，降息政策压缩息差；从微观上来看，村镇银行“四个弱势”加剧风险聚集，分别是分散经营能力较弱、自身造血能力较弱、风险管理较弱、公司治理薄弱。

改革的“硬骨头”

更大的问题在于股权结构。

“很多村镇银行股权结构都比较复杂，虽然有主发起行，甚至（主发起行持股在一定比例）可以任命村镇银行负责人，但仍不一定完全归你管。一些负责人可能和当地各方有着密切联系，会‘垒大户’，或是有道德风险。”前述银行人士称。在一些偏远地区的农信社、村镇银行，股东、董事会、经营管理层等基本建档立制的工作甚至都没有做完。

一位村镇银行行长也谈到，发起行只持股20%，其余股东（主要是当地民营企业）意见经常难以统一，一些股东隔三岔五来找村镇银行的管理层，希望给自己的亲戚朋友或生意伙伴贷款，导致管理层协调难度极大，且母行的一些风险控制思路难以贯彻。

由于入股村镇银行门槛较低，部分村镇银行存在民营股东资质较差，甚至有通过财务造假等方式入股的情况。联合资信报告指出，且在当前经济下行的背景下，部分地方民营股东经营压力加大，埋下了关联交易的隐患，更有部分股东通过股权代持、与关联方签订抽屉协议等方式隐匿关联关系，公司治理问题亦是导致少数村镇银行逐渐裂变为高风险机构的主要原因之一。

根据华安证券研报，按企业性质划分，1631家村镇银行中，地方国有企业为802家、民营企业为724家、中央国有企业为92家。民营占比约四成。

在受访者看来，股权问题也是当前村镇银行结构性重组过程中可能面临的一大阻力。前述银行人士称，村镇银行股权关系多比较复杂，需要有一套董事会的班底，还需要有管理层，这些是成本，另外谁说了算很难。需要将公司治理机制简单化，同时聚焦主业。廖志明表示，重组涉及资产清算、合并等，股东关系复杂的村镇行处置起来相对会慢，难度也较大。另外一些村镇银行经营得差，或资产质量存在窟窿，可能也卖不出去。更多还要看村镇银行本身的资产质量，并结合发起并购行的发展思路。

从目前村镇银行结构性重组探索的路径看，招联首席研究员、复旦大学金融研究院兼职研究员董希淼总结称，主要有四种方式。一是村镇银行被主发起行吸收合并，表现为“村改支”“村改分”。该方式将村镇银行业务纳入主发起行直接管理，有助于增强村镇服务能力和抗风险能力，更有效率地推进改革化险。二是多家村镇银行合并重组为一家。该方式需要多家村镇银行经营区域相邻相近，以便于进行合并重组和经营管理。三是村镇银行直接解散，实施市场化退出。该方式需要对存款人、投资人的合法权益进行妥善安排，减少因为退出给市场带来波动。四是主发起行通过增持旗下村镇银行股份，来加强对村镇银行的管理和治理。该方式保持村镇银行独立经营的地位不变，对客户服务的影响最小。

市场格局将走向何方

随着当前发展趋势，我国银行业格局会发生怎样的变化？

不少业内人士认为，未来一段时间，我国村镇银行结构性重组速度将加快，村镇银行数量将逐步减少。“我国目前4000家银行数量有点多，未来整个行业的集中度会进一步提升。”廖志明还谈到海外经验，全球多国银行业都经历过数量明显下降的阶段。

资料显示，过去二十多年间，国际上对高风险金融机构的处置和退出机制做出了变革。在德国，1991年至2019年间，商业银行和信用社机构数量大幅减少。美国和日本在经历金融危机后，也加速了银行业的整合进程，两国都关闭或重组了一批风险过高的银行业金融机构，同时鼓励通过并购等方式扩大规模，增强稳定性。金融机构的总体数量虽有所减少，但提高了剩余机构的平均质量和市场集中度，减少了过度竞争。

董希淼认为，下一步应对村镇银行结构性重组出台指导性意见，引导村镇银行回归本源、聚焦主业、化解风险，在服务乡村振兴、服务小微企业和“三农”经济中发挥积极作用。

“需要强调的是，兼并重组并不是‘一招鲜’，防范化解金融风险、加快发展中小银行，应重视中小银行作用，采取措施防范大型银行在非市场化的过度下沉中给中小银行带来的挤出效应。金融管理部门及相关部门应在政策上，给予中小银行包括差别化的监管规则、税收政策、存款准备金率等方面的政策支持。同时，对投资管理村镇银行意愿较强、措施到位、风险化解成效显著的城商行、农商行，应给予一定的激励。”他说道。

值得一提的是，目前吸收合并村镇银行主体的以城农商行居多。行业人士认为，部分受到跨区域经营限制的城商行和农商行可通过吸收合并村镇银行扩大展业范围，提升盈利能力。

也有受访人士持相对保守态度，认为不会大规模减少中小银行的数量。该人士称，村镇银行设立初衷就是希望能够在一些偏落后的地区，支持当地小微企业和农户发展。不少村镇银行也在推动经济发展过程中发挥了重要作用，所以要继续保持这个方向，而不是通过重组把存款资金都给收到母行上来，变成大机构。应当让村镇银行利用好现有的物理网点，发挥功能和特色，更好地作为普惠金融的触角。

特色化经营破局

立足当地开展特色化经营是村镇银行乃至所有中小银行的出路，这也是业界的共识。

“我们目前的发展定位就是普惠金融，重点工作是支农支小支微。地方银行深耕地方，与广大百姓情感连接、信任连接基础牢；对乡风民俗理解深，对农村产业经济了解深。下一步继续做实普惠金融，服务好乡村振兴。”一家农商行行长对记者表示。

他也谈到，近年国有大行普惠金融服务下沉，叠加数字技术发展，给中小银行带来较大影响。“一是过度授信，增大风险；二是过度竞争，利差收窄，利润下滑，抗风险能力减弱；三是需求饱和，投放受阻，发展困难。”该行的应对措施包括，加强精细化管理，在增收节支上发力；提升能力，在高效高质上发力；以及在科技赋能上发力。

一家农信联社的理事长表示，农村中小金融机构向轻型银行转型也迫在眉睫。轻型银行本质和核心是要以更少的资本消耗、更集约的经营方式、更灵巧的应变能力，实现更高效的发展和更丰厚的价值回报。“轻”主要指在管理、资产、经营模式等方面轻装上阵。

他详细阐述称，例如在资产端，传统农村中小金融机构贷款业务结构单一，风险较为集中；轻型银行资产则更加多元，更加注重创新和风控，有较强的流动性和安全性。在盈利端，传统银行主要依赖存贷利差盈利，盈利模式面临挑战；轻型银行则可通过中间业务创收增加利润，盈利模式更加多元化。在管理端，传统银行管理方式相对繁琐复杂，决策效率较低；轻型银行组织架构优化、业务流程简化，管理效率高。