十多年来地方探索产能升级之路 先进制造业频频“破局”

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近期一些西方国家频频指责中国“产能过剩”，称中国新能源产品出口冲击国际市场。

当被问到如何看待所谓的“产能过剩”，商务部新闻发言人何亚东表示，所谓“产能过剩论”有悖常理和常识，毫无道理、完全站不住脚。对产能问题要尊重规律和事实，客观、全面、长远地看。

事实上，产能过剩原为经济学概念，指的是行业生产能力超过市场需求，导致产品供给明显过剩和价格大幅下跌。

“产能过剩”并非新鲜事。早在十年前，国内多地就部分行业化解产能过剩出台相关举措，包括陕西、山西等能源重镇。

十年间，多地加快淘汰落后产能、出清废旧产能以及优化调整新产能，产业结构和多行业产能利用率都出现了新变化。

数据显示，2024年中国一季度规模以上工业产能利用率为73.6%。2023年，工业产能利用率为75.1%。

多位受访专家对21世纪经济报道记者表示，产能过剩需要辩证看待。其本身只是一个普遍的市场经济现象。现实市场中，供需难以维持绝对平衡。而随着发展周期增长，市场往往会自行调节产能利用率达到供需基本面协调。对新兴产业而言，提前适度布局产能是企业常态行为，只要产能利用与市场需求数据处于合理区间内，行业面便可实现可持续发展。

产能升级的探索与经验

早在2013年10月，国务院便发布了《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）（下称《指导意见》）。《指导意见》对钢铁、水泥等多行业产业规模、发展质量、长效机制建立作出要求。

随后，山西、陕西、江西、山东等多地陆续发文，进一步明确化解部分行业产能过剩举措，促进传统产业转型升级。

比如2014年，陕西省《关于化解产能严重过剩矛盾的实施意见》中提出“煤矿数量控制在500处左右，矿井采煤机械化程度达到95%以上。榆林、关中及延安、陕南分别淘汰30万吨/年、15万吨/年、9万吨/年以下煤矿。”

2016年，江西省印发《钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展实施方案》，明确“十三五”期间，全省压减粗钢产能433万吨，2016年底前全面完成压减产能任务，到2020年产能利用率提高到85%以上；化解过剩产能长效机制初步建立，过剩行业产能预警体系和监督机制基本建立。同时，该方案也公布了涉及企业级退出产能名单。

遏制产能盲目扩展、清理整顿建成违规产能、淘汰退出落后产能及调整优化产业结构，成为过去十多年来各地化解过剩、落后产能的重要方向。

一位陕西省政府人士对21世纪经济报道记者表示：“早年间，陕西便以实施‘治污降霾·保卫蓝天’行动计划为契机，对大中城市火电、钢铁、水泥、焦化、有色冶炼、传统煤化工等行业建设项目从严要求。”

上述人士进一步指出，政策具体体现在禁止在大中城市规划布局水泥、常规燃煤发电厂、钢铁、化工、建材等项目。对现有项目限期进行技术改造，对部分高污染企业进行转移搬迁。对新建产业项目按照等量或减量置换原则规划和审批，同时推进一批现有工业企业退城入园。

中央财经大学副教授刘春生对21世纪经济报道记者表示，传统能源发展强势省份在新旧产能转换过程中，可能面临资源枯竭、环境污染、经济下行等多重压力。这些省份加快产业结构调整是大势所趋。

在此前产能过剩矛盾凸显的钢铁行业中，江西省等地发布《钢铁产品制造升级行动计划（2016—2020年）》相关举措，在遏制产能盲目扩张同时，进一步要求钢铁企业以需求为导向，提高产品质量稳定性，加快传统产品档次升级，推动高技术产品逐步向高端化、精品化、品牌化方向发展。

萨摩耶云科技集团首席经济学家郑磊对21世纪经济报道记者表示，通过产能优化调整，提高生产效率和产品质量，降低能源消耗和环境污染，加快产业升级和转型，培育新的经济增长点，提高经济发展的质量和效益。同时，这也是培育新质生产力的必要手段之一，通过技术创新和设备更新提高企业的核心竞争力，推动产业向高端化、智能化、绿色化方向发展。

先进制造业首发“破局”

除了传统存量产能的矛盾化解，新旧动能承接转换也成为发展的重要议题。

表现在数据层面，随着各大城市一季度经济数据公布完毕，12个“万亿地级市”（即全国26个万亿GDP城市中，不包含直辖市或者副省级城市的地级市）的产业最新发展状况也大致呈现。

总体来看，大部分万亿地级市的地区生产总值（GDP）同比增速（按不变价格计算，下同）高于全国。

单项指标方面，工业生产成为支撑万亿地级市发展的中坚力量。一季度，12个万亿地级市中10个规模以上工业增加值同比增速超过全国（6.1%），其中郑州增长15.0%，合肥增长12.0%，东莞增长10.1%，增速均达到双位数。

相比于十年前部分传统工业领域的产能过剩矛盾，如今包括电子信息制造、汽车、航空航天、高端装备、新材料新能源制造、食品和生物医药等战略性新兴产业产能适度布局与规划，已经频频出现在各地政府工作报告中。

“从城市经济发展角度来看，淘汰和出清落后产能已经不是目前工业发展的核心要素了。战略性新兴产业的提前布局与规划将是城市经济释放动能的关键要素。比如新能源汽车，有着国内14亿人口的市场与逐年拓展的出口渠道，区域新能源汽车产量将会直接体现在城市GDP增速中。诸如此类，战略性新兴产业及其重大项目才是目前城市竞争的关键一环。”上述陕西省政府人士对21世纪经济报道记者说道。

值得一提的是，2024年一季度，郑州汽车及装备制造业增加值同比增长44.8%。重庆、上海、广州等地汽车级装备制造业也出现不同程度的同比增幅。

瑞银中国通过对上市的中国汽车品牌分析后发现，近三年整体汽车产能利用率从70%升至74%。其中明显的变化是，中国自主品牌的产能利用率从三年前的65%提升至2023年的86%。

企业财报数据对于产能转换升级、新兴产业培育增长的体现更为直观。比如2023年三季度，台积电公司4—5纳米制程的先进生产线产能利用率超过80%。华虹公司近期调研纪要显示，公司产能利用率在第一季度有明显回升，8英寸及12英寸产品均接近满载。

“尽管行业短期出现产能扩张而导致供需失衡的情况，但光伏行业长期向好趋势并未变。产能释放需要周期。企业提前适度布局产能是基于长期的行业研究及市场观察等综合因素判断，而非当下市场短暂性波动。比如头部企业隆基绿能签订了硅料大单，一定是基于行业长期乐观判断。”一家光伏产业链上游供应商对21世纪经济报道记者说道。

中国企业资本联盟副理事长柏文喜对21世纪经济报道记者表示，宏观经济下行压力犹存，产能优化调整促进产业结构调整和升级，从而各地进一步培育和发展新的支柱产业。而这些支柱产业具有高附加值、高技术含量、高成长性等特点，能够带动区域经济转型升级与可持续发展。

刘春生进一步指出，随着全球气候变化的挑战日益严峻，“双碳”目标已经成为国际社会的共识。加快新旧产能转换，有利于推动绿色、低碳、循环发展，培育新质生产力，提高产业竞争力和可持续发展能力。同时在当前各地积极构建现代化产业体系的背景下，未来支柱产业的培育将更加注重技术创新、绿色环保和可持续发展。这些领域具有广阔的市场前景和巨大的发展潜力，将成为推动经济高质量发展的重要力量。（编辑：陈洁）